碳排放双控是指碳排放总量和强度“双控”。

随着低碳清洁能源逐渐成为主体能源，目前实施的能耗“双控”制度缺陷性将逐步凸显，能耗总量控制在限制化石能源使用的同时也限制了可再生能源的发展。

而碳排放总量控制的实质是化石能源消费总量控制，实施碳排放总量控制可有效避免控制能源消费总量的局限性，在控制化石能源消费的同时鼓励可再生能源发展，促使在控煤和发展可再生能源之间寻求平衡，同步实现能源结构调整和绿色转型发展。

此外，过度控制能耗总量可能会影响民生和经济，而碳排放总量控制更加科学性，所以对碳排放的管理在全球范围内具有法理上的共通性。

“碳排放双控”与“能耗双控”相比，存在以下两方面的优势：

1.政策韧性更强

“碳排放双控”更好地处理了发展与减排的关系，由于非化石能源不直接产生污染物和碳排放，因此可以通过加大非化石能源发展力度来突破资源环境对经济社会发展的约束，有利于保障战略性新兴产业发展。

此外，化石能源也是重要的工业原材料，存在不可替代的情形，但在使用过程中产生的碳排放量远远低于直接燃烧，“碳排放双控”可以引导化石能源用到更合理的地方。

2.政策覆盖更广

“碳排放双控”将非能源活动（如水泥熟料生产、钢铁长流程生产等）产生的碳排放也纳入管理范围，有利于在更大范围里控制CO2排放。

此外，“碳排放双控”还将引导全社会开展人为碳排放消除活动（如CCUS、林业碳汇等），同时还将催生相关的科技与产业发展，进一步促进形成绿色低碳发展新动能。

可以说，推动能耗“双控”向碳排放总量和强度“双控”转变，是我国实现碳达峰和碳中和的需要和必然趋势。

现阶段,“双碳”工作还处于起步阶段,碳排放统计核算等碳排放“双控”的基础和条件还比较薄弱,能耗“双控”向碳排放“双控”转变将是一个长期过程。

“能耗双控”向“碳双控”转变，面临着一系列的重大挑战。

1.“碳双控”政策能否延续“能耗双控”政策的做法

由于目前事实上已经存在着“能耗双控”和“碳强度”两套机制，因此表面上看，从“能耗双控”向“碳双控”的过渡似乎顺理成章，并不存在太大的难度。

然而，从技术层面来看，由于二氧化碳排放的监测统计还存在较大的困难，目前试图通过直接计算各地二氧化碳排放来进行“碳双控”考核的条件，还远未成熟。

与此同时，在政策层面“能耗双控”所采取的各项约束措施相比“碳双控”更为严格，“碳双控”政策要想仿效“能耗双控”政策的做法，在实际操作上仍存在不小的困难。

2.中央和地方如何确定“碳双控”的目标和责任

我国幅员辽阔、地区差异大，各地的资源禀赋、发展水平、产业结构等存在明显不同，碳达峰碳中和目标显然不能“一刀切”。

如果“碳双控”目标不能，也不应采取已有的层层分解的方法，那么如何确定各地在“碳双控”中的目标和责任?中央又怎样把相应的责任落实到地方呢?

在未来的“碳双控”政策中，中央和地方的目标和责任究竟应做出怎样地划分和确定?中央到地方的政策实施机制又应如何做出相应的调整?

3.“碳双控”和“能耗双控”政策的相关机构和人员如何实现有效配合

在中央层面，国家发展改革委的环资司主要负责“能耗双控”工作的开展，从国家发展改革委转隶到生态环境部的应对气候变化司则承担推进全国碳交易、“碳强度”考核等各项工作。

在地方层面，类似地由发展改革和生态环境部门分别负责“能耗双控”政策和“碳双控”政策，“发改系统”的环资部门和“生态环境系统”的气候部门承担的职能和发挥的作用高度相关。

因此，要实现从“能耗双控”向“碳双控”的转变，相关政府部门的调整是关键。

4.“碳双控”政策如何衔接“碳交易”“碳税”等市场手段

未来“碳双控”政策的设计必然面临着如何与“碳交易”“碳税”等市场手段有效衔接的要求。

根本上看，“碳双控”领域必须直面如何有效发挥市场在配置资源中的决定性作用和更好发挥政府作用的挑战。

5.“碳双控”政策如何应对国外的气候政策

随着全球应对气候变化氛围不断升温，各国纷纷出台相关政策。一些发达国家为推动碳减排、保护本国企业，日益倾向采取碳边境调节税等手段促使全球形成最低碳价，而那些没有采取碳定价机制的国家的出口将不得不遭受损失。

未来几年，中国的出口商品很有可能被发达国家征收相关的碳边境调节税，考虑到外贸在我国整体经济中的重要地位，这将会对我国经济增长造成严重的负面影响。

因此，未来中国“碳双控”政策的制定，必须考虑到国外形势变化的挑战，要提前设想如何应对其他国家尤其是发达国家的新气候政策。